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G20亮点:中美化石能源补贴同行审议

作为G20框架下第一轮进行化石能源补贴互审的国家,中美合作有利于推动全球取消化石能源补贴进程。

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炼油厂长期得到政府的资金支持,图片为委内瑞拉阿鲁巴的婴儿海滩,是由政府支付的支持。图片来源:Spencer Thomas

中国作为今年G20峰会的主办国,已将绿色金融、气候资金和化石能源补贴等环境相关议题列入议事议程。中美化石能源补贴同行审议也计划在今年G20峰会之前完成。作为G20框架下第一轮互审国家,中美合作有利于推进全球取消化石能源补贴的进程。

G20下的化石能源补贴同行审议从何而来?

尽管从上世纪90年代开始,OECD、IEA、IMF等国际机构和诸多研究者对化石能源补贴的规模、如何进行改革以及改革可能的影响展开了论述, 但这系列讨论结果直至2008年全球金融危机之后才提到了议事日程上。在彼时各国财政普遍吃紧的情况下,去除化石能源补贴的各种益处得以彰显:经济效益上,可以节约大笔财政支出;社会效益上,纠正补贴更多流入高收入人群腰包的扭曲状况;环境效益上,避免鼓励不必要的化石能源消费,从而解决带来的一系列环境问题。

随着时机成熟,2009年9月的匹兹堡峰会上,20国集团(G20)的领导人做出了“
到中期取消导致浪费型消费的化石能源补贴”的承诺,并达成共识,认为此举将有利于保障全球能源安全、应对气候变化、促进经济增长、减少贫困等。两个月之后,亚太经济合作组织(APEC)的领导人在新加坡峰会上也做出了类似的承诺。

然而此后三年中,G20框架下并没有切实的机制和措施可以将高层政治承诺转化成各国国内具体行动。唯一的化石能源改革工具只有没有约束力的自愿汇报机制(voluntary self-reporting),进展相当缓慢。在此情形下,各国领导人要求财长们酝酿并最终于2013年初同意引入自愿同行审议机制(voluntary peer review)推进化石能源改革,并公布了方法学建议。在这种合作框架下,G20成员国将共同对各国的政策框架及其实施效果进行评估,评估结果为G20 领导人的决定提供基础。

中美两国的化石能源补贴同行审议为何受到关注?

2013年,美国率先向中国抛出倡议,希望中美完成G20下第一轮化石能源同行审议。这一倡议也得到了中国非常迅速的响应。在2013年底拜登副总统访华期间,双方宣布在G20框架下展开化石能源补贴同行审议。中美能够比较迅速的就开展化石能源补贴同行审议达成一致意见,也是得益于在G20框架之外,双方一直以来就经济、能源及气候问题建立的各种对话机制,特别是中美战略与经济对话框架下积累的共识和信任。

随后,中美借鉴G20公布的同行审议流程和方法学(Methodology for G-20 Voluntary Peer Reviews on Inefficient Fossil Fuel Subsidies That Encourage Wasteful Consumption),同时根据两国情况开展工作。这其中的主要时间节点包括:


 

主要时间节点

  • 2014年7月,中美宣布就化石能源补贴同行审议的任务说明书(TOR)达成一致。
  • 2015年5月,中美确认了审议组成员。

  • 2014年和2015年,中美专家团队确认化石能源补贴适用定义、方法学和范围等,并各自完成自述报告。

  • 2016年初,审议组对中国自述报告审议完成,审议结论待告知中方。

  • 2016年5月,预计对美国自述报告进行审议。

  • 2016年9月杭州G20峰会前,预计完成中美化石能源补贴同行审计,向G20峰会汇报结果。


中美化石能源同行审议的最终报告还没有公布,还无法对审议结果下结论。但同行审议过程本身仍有很多可以提供给其他G20国家以及G20总体改革框架的实践。例如,它对如何在G20建议流程基础上进行实际操作给出了较好的范例;为如何应用“清单法”解析化石能源补贴,包括如何甄别交叉补贴等复杂情况贡献了实际经验;此外也对如何利用G20框架之外的合作机制——如中美战略与经济对话——同时借助其他议题的讨论推进政策进展等提供了范本。

中美互审可能产出怎样的结果?

国家间的化石能源补贴同行审议并非G20独创,在APEC框架下已经成功完成了一例互审(新西兰-秘鲁)。通过审视
秘鲁新西兰分别于2014年11月和2015年9月提交的结果,我们或许可以从中窥见中美互审的可能结果。

首先,化石能源补贴同行审议中,对补贴的量化估计并非重点,对“低效的、导致能源浪费”的政策和措施进行鉴别并提出改革路线图才是核心,前者往往是媒体讨论更关注的方向。

比如针对秘鲁在亚马逊地区实行的化石能源增值税和部分消费税的减免,审议报告除了对补贴规模进行了估计,更多篇幅放在了对补贴效果和影响的分析上。该项补贴设立的初衷是刺激亚马逊地区的经济发展,然而14项税收减免实际上导致了相当于0.46%GDP水平的政府税收减少,而该地区的经济增长水平仍旧处于秘鲁的最低水平。税收减免并没有为亚马逊地区吸引更多的投资和创造更多就业机会。据此分析,互审结果建议去除亚马逊地区的化石能源税收减免。相反,向最低收入人口每月发放液化天然气使用券的补贴政策,被认定不是“无效”的补贴,甚至被建议应当进一步在秘鲁所有区域推广。

其次,化石能源补贴同行审议下可以兼容不同国家各异的改革出发点、化石能源补贴定义及范围。例如,秘鲁提交三项主要政策进行审议,集中在消费端补贴,包括石油价格稳定机制和增值税减免等;新西兰则提交了更广泛的八项政策进行审议,涵盖供给端补贴,甚至包括对化石能源项目和研发的“支持”。这种范围上的差异在现有的互审框架下是被允许的。

中美两国发展阶段不同、财政公开情况各异、能源结构差别较大。其各自自述报告也将势必反映这些差异,其互审结果中也可能出现“共同但有区别的”改革计划。

最后,互审结果的政策及改革建议一定程度上反映了下一步化石能源补贴改革的趋势。一是化石能源补贴改革需要充分征询利益相关方的意见,公开补贴及改革政策。新西兰对石油研发资金支持上的信息透明化,秘鲁对最低收入人口的液化天然气补贴政策采取的公众宣传措施,都得到了审议专家的肯定。二是,改革要综合考虑各种政策实施效果,特别是如何利用其它政策替代化石能源补贴。秘鲁石油价格稳定机制被认定为导致浪费的补贴。互审得出的建议是利用利率等其它经济政策替代化石能源补贴。

中美互审凸显全球环境治理模式变革

G20和APEC框架下化石能源补贴同行审议也是最近全球新型环境治理模式的一种反映和实践。和去年年底达成的《巴黎气候变化协定》类似,化石能源补贴改革是在各国就原则性问题达成共识、就大的形式和努力方向形成一致概念后,出于自愿的、由下至上采取的具体行动。同时,这也是在多边合作框架内,由双边合作及行动意愿引领着前行的一种更为务实甚至更有效率的新型模式。

对于中美来说,这也是一个利用国际平台“倒逼”国内政策的机遇。在中国,这是第一次由政府牵头组成跨部门、跨领域的专家团队,对化石能源补贴的现状进行系统的梳理。这项包含了定量和定性梳理及分析的巨大工程,为满足G20框架下要求以及制定国内中长期能源和补贴国内战略都提供了尤为珍贵的支撑。

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