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“告不起”或成中国环境公益诉讼发展瓶颈

中国首例大气污染环境公益诉讼的判决在环保界引起争议。NGO专家表示,高昂的操作成本能否降下来制约着中国环境公益诉讼的发展。

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图片来源:德州市中级人民法院

中国首例大气污染环境公益诉讼案一审宣判,原告中华环保联合会(简称“中环联”)胜诉。

这家环保部主管的NGO组织于2015年3月19日提起诉讼,状告山东德州晶华集团振华有限公司(简称振华)长时间超标排放二氧化硫、氮氧化物等。山东德州中级人民法院今年7月20日做出一审判决,判定振华赔偿因超标排放造成的损失约2198.36万元,并在省级以上媒体公开道歉。但判决同时驳回780万惩罚性赔偿,高达40万元的律师费也判给原告负担。

振华是一个玻璃生产厂,位于中国东部山东省德州市市区,周围均是居民小区。该厂的大气污染防治措施不符合要求,排放的二氧化硫、氮氧化物和烟粉尘长期超标,严重影响了周围居民的生活。

判决引争议

作为全国首例大气污染公益诉讼案,此判决结果无疑对其他超排、偷排企业具有警示作用。不过,部分专家认为判决也存在不少问题。

现任中国生物多样性保护与绿色发展基金会(简称“绿发会”)副秘书长的马勇对判决书中律师费用归属的部分意见较大。2015年3月,马勇在担任中环联法律中心副主任时牵头提起了这次诉讼并获立案。

在马勇看来,40万的律师费由原告承担是有问题的。环境诉讼因为
更复杂更专业,对律师工作要求更高,费用也更高。现行法律实行律师费由当事人负担原则,但之前的公益诉讼案例中,法院有判定律师费由败诉的被告支付的先例,且最高法院关于环境公益诉讼的司法解释也予以支持。如果继续令资金普遍不宽裕的原告环保组织承担高昂的律师费,诉讼成本必将成为中国环境公益诉讼发展的一大障碍。

此外,全球环境研究所(GEI)能源与气候变化项目经理于卿婵认为,大气污染是区域性问题,很难划分边界,赔偿费用划入德州政府财政仅用于德州空气污染治理,不尽合理。

昂贵的起诉

清楚此案细节的马勇还指出,除了律师费用,此案原告对大气污染赔偿额度的核算过程也所费不菲。

目前中国大部分环境公益诉讼采取的赔偿额度计算办法是虚拟治理成本法(treatment cost estimation),即指按照现行的治理技术和水平,计算对排放的污染物全部治理需要的成本。过去两年,中国比较知名的两起环境公益诉讼案件(
泰州化工企业排污1.6亿赔偿案福建山石开采毁林案)均使用了虚拟成本法。这种方法对不同类型案件适用性较好,但实际赔偿额度与虚拟治理成本的倍数关系(extrapolation factor)不确定,而该系数如何确定并没有严格科学依据。

和水土污染不同,大气污染物不会在环境中长期存留,也就不存在污染损害修复的可能性。马勇原本希望在这起大气污染案件上跳出虚拟成本的模式,按照振华不安装、不运行环保设备节省下来的成本作为赔偿额度——振华安装了脱硫设备但未能完整运行,脱硝设备则未曾安装。他认为,通过未安装运行环保设备节省的费用来计算赔偿额度,是可信、可操作也更便捷的方式。最高法院的司法解释中对这类难以鉴定的情形也有相应明确规定,但最终法庭没有接受这套新方案。中环联还是沿用了虚拟治理成本法,花费10万元聘请第三方环评机构按照排污量计算了赔偿额度。

除此之外,中环联立案时还按法律向法庭上交了约18万的诉讼费(litigation deposit)。这笔费用在立案时即需按照赔偿额度的一定比例支付,只有胜诉才能转由被告承担。环境案件往往涉及巨额赔偿,这使得高昂的诉讼费成为资金规模普遍不大的环保NGO的另一个沉重的负担。

尽管案件胜诉后法庭将退回中环联支付的诉讼费和鉴定费用,但中环联在振华案开庭前付出的诉讼成本至少达到近70万,比不少小型环保NGO的年运营经费还高。马勇认为,尽管案子胜诉了,振华案的运作模式也可能提高了后续大气污染公益诉讼案件中环保组织的运作成本门槛。

中外对话就上述问题联系了中环联,该机构表示目前不发表评论。

公益诉讼之痛

做了多年公益诉讼,马勇感觉“现在公益诉讼到了一个比较困难的时期。”

据他介绍,新环保法实施(2015年1月1日)以后,全国共有11家环境NGO发起过公益诉讼,今年发起过诉讼的目前只有四家:中环联,绿发会,自然之友,中华环保基金会(都是相对有经济实力的NGO)。截至今年6月,全国社会组织共提起
93起民事环境公益诉讼,远远没有立法讨论时担忧的“井喷”状态。如此态势,和环境公益诉讼花费不菲关系很大。如自然之友一直跟进的云南陆良化工铬渣污染案,鉴定费用高达百万,自然之友无力支付,案子也就一拖再拖,至今还没结案。

马勇坦承,现在民事公益诉讼的制度是好制度,赋予社会组织法律地位,让公众参与公益诉讼变成可能,但是如果不建立好的先例,可能会走偏了。

此次德州振华案,中环联之所以提起诉讼的一个重要原因是希望在全国首例大气污染环境公益诉讼中建立并推广大气污染的损害鉴定方法,以便降低鉴定成本并提高可操作性。现在看来,开辟新路径的目的尚未达到。

马勇表示:“我们的目标在推进环境法制,不是单纯做这么一个案子,所以要建立一套机制去解决问题。”

这套机制,包括对原告举证责任的简化,也包括对法规体系的完善。举证方面,除了赔偿额度计算方法的简化,马勇认为,对污染是否造成损害等非定量性结论,不必非要走鉴定的道路。他希望能够推广更简便的“专家证人”模式。

民事公益诉讼模式本身还有一个难以回避的先天缺陷,即它属于事后补救型诉讼,是对已经损害了公共环境利益的行为提起的诉讼。

“如果能够通过行政公益诉讼实现源头预防,督促行政部门严格依法行政,至少70%的环境问题是不会产生的。”马勇说。中国目前尚未明确放开行政公益诉讼。绿发会日前已向人大法工委提交建议,希望在正在修订中的水污染防治法和土壤污染防治法中加入行政公益诉讼条款,赋予社会组织提起行政环境公益诉讼的权利。

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