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中国能在2016年实施CAP吗?

中国计划实施碳排放总量控制制度的消息一出便引起了各界人士的兴趣和讨论,然而并不是每个人都看好这一举措。

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邹骥表示,“指标如果离实际太远,无论是冒进还是保守,都损伤政府公信力和权威。” 图片来源:绿色和平

 有消息称,中国计划在“十三五”期间(2016-2020年)力争实施碳排放总量控制制度。 2016年将是能否实施总量控制的关键一年。

据《21世纪经济报道》称,消息来自一位地方发改委官员对国家发改委副主任解振华会议讲话的转述。该报并未透露消息源的真实姓名。

中外对话向国家发改委数位政策人士求证,得到的答复为:不必过度解读。

“其实还没最后决策。”中国国家气候战略研究与国际合作中心副主任邹骥对中外对话说,“但中国政府和专家走低碳道路的迫切心情可见一斑。”

 峰值何时来?

2030年是此前中国学界和政策研究领域对中国排放峰值时间的基本预期。

此次报道提及,发改委正在积极研究,促使温室气体排放峰值提早出现,预计是2025年。中国对自身达到排放峰值的时间,似乎有了更乐观的估计。

这是否与即将举行的气候谈判有关?是不是某种预热?

国际自然资源协会能源、环境与气候变化高级顾问杨富强对中外对话说:“至少有一点可以看出:政府在加强研究,原先设定的2030年峰值目标,应该重新研究。它只是可能的情景之一。另外,2020前有关碳排放总量控制,也只是相对的而不是绝对的碳排放总量目标。”

邹骥认为:“指标如果离实际太远,无论是冒进还是保守,都损伤政府公信力和权威;另外,需要把这个指标和承诺谈判的语境适当分离,它们的指向有所不同。”

中国社会科学院城市发展与环境研究所所长潘家华,一直倾向于相对保守的时间表。

在潘家华看来,大规模的结构调整变化,应该在2020年以后。那时工业、原材料、制造业产能趋近顶峰,不可能大幅再增,在这一水平上保持一段时间,更多的投资逐渐转向服务业,转向提高能效、改进技术的相关产业,到2035年前后,第三产业比重可以达到55%-64%。

邹骥对中外对话说,不管峰值何时到来,高峰之后是持续的平台特征还是迅速下降,取决于那个时候的能源结构、产业和产品结构、出口结构、消费特征(特别是交通和建筑方面的能耗)、各主要部门的效率和关键技术应用状况。“今天一定要把十多年或二十多年后的事情确切地定量描述,我不觉得国内外学界已经有了这样的能力。但政府逐步进入峰值管理阶段是必要的。”

面对令不少人感到鼓舞的2025年峰值目标,他认为:中国在“2030年之后达到峰值相对有把握,为此尚需努力并付出代价。”

“碳税”PK“碳市场” 

碳排总量控制对于新兴的中国碳市场意义非凡,支持者表示,如果没有这一制度,真正意义上的碳交易只能是黄粱美梦。

据《21世纪经济报道》引述,解振华的讲话再次强调了低碳省市及其他各类低碳试点工作。

自2010年中国启动首批低碳省市试点,第一批试点省市还在陆续完成规划编制,这项工作主要停留在各地发改委的日程中,还未进入实质操作阶段。后来的有些申报城市,已经明确写出自己的峰值目标。在这次谈话中,解振华说:“东部经济发达地区要在全国低碳发展中发挥带头示范作用,争取率先出现碳排放峰值。”

对于碳市场而言,只要不具备总量控制这个前提,自愿交易只能意味着对低碳理念的象征性宣扬,而不具有真实的经济价值。因此,总量控制的实施对于推进碳市场意义重大。

国家发改委积极推动碳市场试点的同时,中国财政部正在努力推进碳税。2013年中国全国两会之前,即有一则来自采访财政部某匿名官员的消息,称碳税在中国呼之欲出。事实上对于碳税,“财政部积极,环保部同意,关键就在发改委。”杨富强如此引述某财政部人士的话。显而易见的是,发改委在各种政策、文件、会议中明显强调对碳市场、碳交易试点的重视,较少提及碳税。发改委与世界银行、欧盟都有碳市场方面的项目合作,支持力度颇大。

从目前的情况来看,碳税和碳市场,分别成为中国财政部和发改委所钟情的不同市场手段,难以避免地被卷入部门博弈。进一步的博弈结果还有待观察。                                                                                       

杨富强认为,碳税和碳市场两种工具有少许重叠和冲突,但可以并存互补。目前更适用于中国的,还是碳税。加快推行碳税也可以助推碳市场的建立。

吃不准的GDP

另一个问题则是政府该如何把握碳排量的上限。

如果经济增长不会大起大落、增长率大体恒定在一个幅度内,依据排放强度即可推算出总量指标的范围。所以,“‘十二五’有了非约束性的能源总量指标,‘十三五’籍此提出二氧化碳总量指标也没什么难的。”邹骥对中外对话说。

杨富强表达了同样的意思:GDP、碳强度和碳排放总量这三个指标中只要两个是固定的,另一个就是可以推算出来的。中国已经在“十二五”规划中确立了碳强度的指标,而经济水平差异巨大的中国不同区域,将总体GDP增幅压在8%以内,明显是不现实的。可以以此要求东部、中部和西部地区,明显不适用。在今天中国的经济运行中,各地差异很大的GDP增速,已经是“吃不准、也无法控制的”。

也就是说,用同一杆秤去衡量中国不同区域的排放,缺乏可操作性,因此杨富强认为:碳强度这一指标更适合中国目前的具体情况,然后过渡到绝对碳减排目标,与GDP脱钩。

目前碳强度指标基本是与能耗强度指标正向相关,后者的有效性在中国已经得到了证实。

杨富强说:“如果进一步将能源消费种类(可再生能源、天然气、核电、油和煤炭)的权重纳入碳强度指标的设定中,更多鼓励清洁和可再生能源发展,碳强度指标就能发挥更好的指导作用。”

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